诸葛亮一生，戎马倥偬，却还在统军征战之中编著了多种兵书，撰写了不少文章。三国归晋之后，陈寿将诸葛亮的文章、兵书、奏折编辑成《诸葛亮集》又称《诸葛氏集》。在《三国志》本传中载有《诸葛氏集目录》，共二十四篇，十万四千一百一十二字。其中，《便宜十六策》是他留世的少数作品之一。在《便宜十六策》中，诸葛亮主要论述治国治军之道，全文分为十六个部分，共约六千字，分别论述治理国家的十六个方面，为“治国”、“君臣”、“视听”、“纳言”、“察疑”、“治人”、“举措”、“考黜”、“治军”、“赏罚”、“喜怒”、“治乱”、“教令”、“斩断”、“思虑”、“阴察”，故称“十六策”。
“十六策”中的第八部分为“考黜”，不到四百字的文章，论述了对官吏的考核升降问题。文章谈了三层意思，首先说明考核的目的是“迁善黜恶”，即提升政绩好的官吏，贬斥表现不佳或者作恶的官员。其次说明考察对象，包括边远小吏，直至平民百姓，以便“进用贤良，退去贪懦”。接着又着重指出应该了解百姓所痛恨的五种官吏，对有这些恶行的官吏，必须惩治。这五种官吏，诸葛亮怒斥之为“民之五害”。
何为“五害”官吏？
第一“害”：“因公为私，乘权作奸;左手执戈，右手治生;内侵于官，外采于民。”假公济私，利用手中的权势胡作非为，左手拿刀威胁，右手置办家产，在内侵占公家财物，在外搜刮民众。
第二“害”：“过重罚轻，法令不均;无罪被辜，以致灭身。重罪得宽，扶强抑弱;加以严刑，枉责其情。”过失大而处罚很轻，法令不一;清白无辜的人遭到惩治，甚至受到人生迫害。重罪得到宽大处理，袒护豪强，欺压弱小的民众，并且用严刑惩罚，肆意歪曲。
第三“害”：“纵罪恶之吏，害告诉之人，断绝语辞，蔽藏其情，掠劫亡命，其枉不常。”纵容有罪恶的官吏，迫害揭发控告的人，不许他们讲话，掩盖案情的真实情况。甚至拦劫受到迫害而正在四处逃亡的人，时常徇私枉法。
第四“害”：“长吏数易守宰，兼佐为政，阿私所亲，枉克所恨，逼切为行，偏颇不承法制，更因赋敛，傍课采利，送故待新，夤缘徵发，诈伪储备，以成家产。”有的地方官吏利用当地郡守县令几次更换，临时代理行使职权，庇护亲信，故意刁难他仇恨的人，手段狠毒，破坏法制，又横征暴敛，巧立名目，谋取私利，甚至借口欢迎旧官、迎接新官，为了巴结郡守县令，征发劳役供其驱使，或谎称储备财物，却霸占为私人家财。
第五“害”：“县官慕功，赏罚之际，利人之事，买卖之费，多所裁量，专其价数，民失其职。”有的地方官吏，追求功利，利用赏赐别人的机会，或利用处理民间事务，勒索钱财。有的在征收买卖交易的费用，价钱高低，数量多少，由他个人私自决定，弄得百姓破产失业。
关于汉代郡县一级官吏状况的历史资料已陈迹湮灭，留给我们恶官形象的可能只有《三国演义》中的张飞鞭打的那个“督邮”了。这个督邮前往刘备担任县尉的安喜县巡察，由于刘备不向他行贿，于是怀恨在心，想要陷害刘备。其实，历史上的督邮，在汉时是个位轻权重的官员，凡传达教令，督察属吏，案验刑狱，检核非法等无所不管。郡分部者，部皆置督邮官职。《晋书》中记载陶潜“郡遣督邮至县，吏白应束带见之，潜叹曰：‘吾不能为五斗米折腰。’”这里讲迎接督邮应当恭恭敬敬，穿戴整齐，备好礼品。至于诸葛亮在《考黜》中将恶官吏刻画的如此详尽，可以说为历史留下了极为珍贵的史料了。
诸葛亮最容不得的“五害”官吏，是东汉末年世风日下、官场腐败的社会产物。
自公元220年曹丕代汉到公元265年司马炎代魏，是中国历史上魏、蜀、吴三国鼎立的时代。汉末到魏晋，是中国封建社会从开创到成熟并向发展高峰隋唐转折的重要历史阶段。转折的巨大反差不可避免地给社会带来激烈的振荡，而作为社会上层建筑的道德风尚，也在振荡中经历了自身的激变。固有信仰的逐渐破灭使作为维持社会统治秩序的儒学在东汉中期以后走向衰颓，至东汉末年，世风日下，奔竞之俗已成。汉末时风之江河日下已深深地影响了王朝吏治，甚至于到左右吏治之程度了。社会风俗重虚誉而不务实，浮华滥赏比比皆是。于是，官吏贪贿不法，豪强兼并横行;士人矫伪诈行，相互吹捧，以高名图进身，百方钻营;百姓则困顿不堪，几无生存之地。东汉王朝政治统治的严重腐败，促使了社会矛盾的急剧尖锐化。
诸葛亮最容不得的“五害”官吏，又是蜀国原来法令不全、吏治腐败的突出表现。
蜀地在刘备入川前，由刘焉、刘璋父子统治了二十年。刘焉为树立威望，借故杀蜀中豪强，反引起土著地主与外来豪强之间的矛盾和冲突，导致局势混乱。其子刘璋更是无威无德，暗弱无能。主持州事后律令残缺，法同虚设，豪门大姓因此循情枉法，“专权自恣”，不受约束。至于基层官吏，如诸葛亮所指责的“五害”官吏，“因公为私，乘权作奸”，“过重罚轻，扶强抑弱”，“纵罪恶之吏，害告诉之人”，“傍课采利，以成家产”，“多所裁量，专其价数”，更是败坏吏治，祸害百姓，引发民众怨声载道。
诸葛亮最容不得的“五害”官吏，也是诸葛亮整饬吏治，反贪实践的重要总结。
诸葛亮入蜀以后，深知拨乱反正，革除弊端之重要。他把法治提高到关系政权稳固、国家兴亡的角度来认识，制定出蜀国的法典——《蜀科》，作为论狱决刑的依据。此外，诸葛亮还作出了“八务、七戒、六恐、五惧”条章“训励臣子”，让官员随时保持警惕和有所戒惧，以廉洁奉公，忠于职守。当时，蜀郡太守法正以为刑法峻急，劝告诸葛亮“缓刑驰禁”。诸葛亮明确答复，西蜀地区之所以政治腐败，豪强自恣专权，社会混乱，并不在于民乱于法，而是由于刘璋的儒弱无能，长期的法制松弛，“威刑不肃”。因此，要审势定法，有弊必矫，以隆刑峻法来惩治危害政局的专权自恣的“蜀土人士”(即蜀地的豪强地主和官僚士大夫)，而不把普通民众作为法律惩治的对象。诸葛亮全面担负蜀国军政事务以后，把握住了以法治国，整饬吏治的关键环节——考课。
秦汉以来，已建立了官吏考课以及与之相适应的迁降赏罚制度。对官吏的考核，包括德行和政绩两个方面。至于德行，有“五善”、“五失”的具体要求。至于政绩，主要考其工作表现。对基层官员，考核当地垦种情况，以耕种多少为标准。对郡县长官，则有上计制度，其实就是年终工作汇报。上计内容包括户口。税收及治安状况等。考课的处理，无非是奖赏与惩罚，这是官吏管理制度的重要环节。诸葛亮在《考黜》中说道：“故《书》云：‘三载考绩，黜陟幽明。’”讲的就是从古至今新官上任三年后，需考核其功绩，决定升迁或辞退这个道理。
按制度规定，基层官员考核内容都有其是否有侵渔百姓、接受贿赂、杀赏聚敛无度等现象。如果出现“阴阳不和，四时不节，星辰失度，灾变非常”，以及地震、河决、草木不生、君臣不正、民有怨声、兵乱流亡等天灾人祸和社会动乱，辅政官员要承担责任。但是由于战乱频繁和吏治败坏，往往不能正常实行。当时，蜀汉政权中官吏利用职权谋取私利相当普遍，侵害民众利益的“五害”现象非常突出。诸葛亮认为这是治人、治军、治国之大患，“不可不黜”，只有“斩断之后，此万事乃理也”。就如诸葛亮在《考黜》中大声疾呼的那样：“凡此五事，民之五害。有如此者，不可不黜，无此五者，不可不迁”！
《便宜十六策·考黜》集中体现了诸葛亮奖励选拔忠纯勤廉官吏、惩戒罢黜邪恶腐败官吏的主张，是诸葛亮以法治国思想与举措的重要方面。诸葛亮以“五害”为标准考黜官吏的思想与举措，在一定程度上符合了当时社会发展的客观要求，诸葛亮不愧为中国古代杰出的政治家，其功绩光昭日月。同时，诸葛亮以“五害”为标准考黜官吏的思想与举措，对今天的干部队伍建设不无裨益。首先，提出普遍考核并根据其政绩升降，对于发现人才，发挥贤才的作用，建立一支有效能的官员队伍十分重要。其次，特别提出“考黜之政，务知人所若”，以人民的利益做为考核官员的标准，惩治各种为害百姓的恶吏，保护百姓，这一点尤为可贵。